При какви условия процесуалните решения на Европейската прокуратура могат да бъдат контролирани

Рубриката "Съдебната практика на Съда на Европейския съюз" на предаването "Законът и Темида" се излъчва със съдействието на Съда на Европейския съюз. Можете да я слушате веднъж месечно, всеки последен петък на месеца от 10.00 часа по програма "Христо Ботев". Това е десетото издание.

В днешната десета рубрика, посветена на актуалната съдебна практика на Съда на Европейския съюз (СЕС), ще разгледаме два интересни казуса с особена важност, отнасящи се до правосъдната система в правния ред на Европейския съюз (ЕС). На първо място, ще ви запозная с едно скорошно решение, постановено от Съда в Люксембург в голям състав, с което той определя условията, при които процесуалните решения на Европейската прокуратура могат да бъдат контролирани от съдебните власти. На второ място, ще се спрем на едно неотдавнашно решение относно правомощията на Инспектората към Висшия съдебен съвет на Република България в случай на изтекъл мандат на всички негови членове, както и относно последиците от тази ситуация.

1. Първото дело е С-292/23 Европейска прокуратура (Съдебен контрол на процесуалните актове), по което Съдът е сезиран с преюдициално запитване от Juzgado Central de Instrucciôn № 6 de Madrid (Централен следствен съд № 6 Мадрид, Испания). Решението е постановено на 8 април 2025 г., с което Съдът в голям състав дефинира условията, при които процесуалните актове, постановени по време на разследване, водено от Европейската прокуратура, могат да бъдат контролирани от съдебните власти в държавите членки или от Съда на ЕС, а също така уточнява обхвата на съдебния контрол от страна на националните юрисдикции върху процесуалните действия на Европейската прокуратура, предназначени да произведат правно действие по отношение на трети лица, в конкретния случай - относно решението на този орган да призове свидетели.

Съдът в Люксембург подчертава в решението си, че Европейската прокуратура е независим орган на ЕС, който е създаден и отговаря за провеждането на разследвания, наказателно преследване и предаването на съд на извършителите на престъпления, засягащи финансовите интереси на Съюза. Тя е организирана на две нива: от една страна, на централно ниво, състоящо се от централна служба, която се намира в седалището на Европейската прокуратура в Люксембург, и от друга страна, на децентрализирано ниво, което се състои от европейски делегирани прокурори, установени в държавите членки.

Ето казусът: След разследване на Европейската служба за борба с измамите (OLAF) относно неправомерното използване на европейски субсидии от двамата директори на испанско дружество, Fiscalia de area de Getafe-Leganés (Прокуратура Гетаф-Леганс, Испания) е уведомена за случая. Тя повдига обвинение и сезира първоинстанционния следствен съд, който започва наказателно разследване за измама със субсидии по проект на Съюза.

Месец след това, Европейската прокуратура чрез европейските делегирани прокурори, които се занимават със случая в Испания, изземва делото и призовава двамата директори на испанското дружество, обект на разследването. Европейските делегирани прокурори, които работят по делото, призовават и две лица като свидетели. Адвокатите, представляващи двамата директори на дружеството, срещу които се води разследването, оспорват призоваването на единия от свидетелите. При тези обстоятелства Juzgado Central de Instrucciôn № 6 de Madrid (Централен следствен съд № 6 Мадрид, Испания), който осигурява съдебния контрол върху действията по разследване на Европейската прокуратура в Испания, решава да спре производството и да сезира Съда в Люксембург с преюдициално запитване.

Според запитващата юрисдикция, чл. 90 от испанския Устройствен закон9/2021 за прилагане на Регламент(ЕС) 2017/1939 за установяване на засилено сътрудничество за създаване на Европейска прокуратура, допуска такъв съдебен контрол само в някои изрично предвидени случаи, сред които не е призоваването на свидетели.

Надзорната инстанция обаче смята, че призоваването като свидетел е акт, който може да породи правни последици не само спрямо призованите, но и спрямо трети лица. Поради това приема, че предвиденият в чл. 42 от посочения Регламент (ЕС) 2017/1939, контрол върху този вид актове следва да бъде упражнен и в случай на призоваване като свидетел, за да се избегне необосновано ограничаване на правата, предоставени от правото на Съюза. По тази причина, запитващата юрисдикция иска от Съда да установи дали посочената национална правна уредба е съвместима с правото на Съюза.

В решението си Съдът в Люксембург подчертава, че европейските делегирани прокурори могат да предприемат не само действията по разследване, когато деянието, предмет на разследването, е наказуемо с максимално наказание от най-малко четири години лишаване от свобода съгласно Регламент 2017/1939, но ида отправят искане или да разпореждат в своята държава членка предприемането на всякакви други действия, които съгласно националното право са на разположение на прокурорите по сходни дела на национално равнище. Освен това, както е посочено в самия Регламент 2017/1939, процедурите и условията за предприемане на действията се уреждат от приложимото национално право.

В този смисъл, както се посочва в съображение 86 от въпросния Регламент 2017/1939, за да се вземе предвид особения характер на задачите и структурата на Европейската прокуратура, които се различават от тези на останалите органи и агенции на Съюза, чл. 86, пар. 3 ДФЕС позволява на законодателя на Съюза да определи специални правила, приложими по отношение на съдебния контрол върху процесуалните актове, приети от Европейската прокуратура при изпълнение на нейните функции. Законодателят на Съюза е упражнил тази предоставена му компетентност, приемайки чл. 42, пар. 1 от този Регламент 2017/1939, който предвижда, че процесуалните актове на Европейската прокуратура, имащи за цел да породят правни последици спрямо трети лица, следва да подлежат на контрол от компетентните национални съдилища в съответствие с изискванията и процедурите, предвидени в националното право.

На първо място, Съдът подчертава, че чл. 42 от Регламент 2017/1939 има за цел да разпредели компетенциите между националните юрисдикции и юрисдикциите на Съюза в рамките на упражняването на съдебен контрол върху дейността на Европейската прокуратура.

Съдът пояснява, че понятието „процесуални актове на Европейската прокуратура, които имат за цел да породят правни последици спрямо трети лица“ по смисъла на чл.42, пар. 1 от Регламент2017/1939, представлява самостоятелно понятие на правото на Съюза, което трябва да се тълкува въз основа на единни критерии. Всъщност само такова тълкуване може да осигури в целия ЕС последователното разпределение на правомощията между националните юрисдикции и съдилищата на Съюза за целите на упражняването на съдебен контрол върху дейността на Европейската прокуратура.

На второ място, Съдът проверява дали решението на Европейската прокуратура да призове свидетели попада в обхвата на това понятие.

Що се отнася до въпроса, дали такова решение представлява процесуален акт, „предназначен да произведе правно действие по отношение на трети лица“, Съдът отбелязва, че този израз е заимстван и съответства на критерия, използван в чл. 263, ал. 1 ДФЕС, за да се определи обхватът на актовете, подлежащи на обжалване пред юрисдикциите на Съюза. От това Съдът прави извода, че като се позовава на критерий, аналогичен на посочения в чл. 263, ал. 1 ДФЕС, законодателят на Съюза е разширил обхвата на задължителния съдебен контрол върху процесуалните актове на Европейската прокуратура, така че да обхване всеки акт от процесуално естество, имащ за цел да произведе задължителни правни последици, които могат да засегнат интересите на трети лица, като измени съществено правното им положение, по-конкретно актовете, приети в хода на производство по наказателно разследване.

Следователно, въпросът дали решението на европейски делегиран прокурор да призове свидетели има за цел да произведе задължително правно действие, което може да засегне правата на разследваните лица, като промени съществено правното им положение, не може да се реши абстрактно и общо, а изисква преценка на оспорвания акт in concreto.При тази преценка трябва да се вземат предвид по-специално неговото съдържание, контекста на приемането му, правомощията на органа, взел това решение и качеството на „третото лице“, оспорващо този акт (което освен до заподозряното лице, може да се отнася и до „пострадалия“ или до „други заинтересувани лица, чиито права могат да бъдат неблагоприятно засегнати“).

Съдебният контрол, извършван от националните съдилища, трябва да установи не само дали процесуалните права на засегнатите лица, посочени в чл. 41, пар. 1, от Регламент 2017/1939, са спазени, но и дали всички процесуални правила, предоставени от националното право, приложимо в случая, са правилно приложени. Тъй като периметърът на процесуалните правила, предоставени на различните категории лица, може да варира в зависимост от приложимото национално право, то периметърът на процесуалните актове, които тези лица могат да оспорят пред националните съдилища също може да варира.

Съдът в Люксембург заключава, че в случая Централният следствен съд n°6, Мадрид, трябва да прецени с оглед на националните процесуални правила, както и на специфичния контекст на наказателното производство, дали решението на европейски делегиран прокурор за призоваване на свидетели цели произвеждане на задължителни правни последици, засягащи процесуалните права на обвиняемите, които оспорват решението за това призоваване на свидетел. Ако това е така, въпросното решение подлежи на контрол от националния компетентен орган.

Накрая, нека да обобщим накратко изводите от обсъденото решение на Съда в Люксембург:

- След конкретна и специфична проверка компетентният национален съд трябва да определи дали призоваването на свидетели може да засегне правното положение на разследваните лица. Ако това е така, то трябва да подлежи на съдебен контрол.

- Това обаче не означава непременно, че този контрол трябва да се упражни чрез пряко и специфично обжалване. Той може да бъде упражнен и инцидентно, при условие че правото на ефективни правнисредства за защита и на справедлив съдебен процес, както и презумпцията за невиновност са гарантирани.

- Когато обаче е предвидено пряко обжалване, за да се оспори директно аналогично решение на националните органи, същата възможност трябва да е налице и по отношение на актовете на Европейската прокуратура.

2. На второ място ще разгледаме Решение по съединени дела C313/23, C316/23 и C332/23 Инспекторат към Висшия съдебен съвет (ВСС), постановено от Съда на 30 април 2025 г. от съдебен състав, председателстван от председателя на Съда Koen Lenaerts, а съдия докладчик е зам.-председателят на Съда, Thomas von Danwitz.

Ето казусът :След изтичане на срока за подаване на годишните имуществени декларации на магистратите и на техните семейства за 2022г., предвидено в чл.чл. 175а и 175б от Закона за съдебната власт (ЗСВ), на 15май 2023г. Инспекторатът към ВСС сезира Софийски районен съд (СРС) с искане за разкриване на банковата тайна за банковите сметки на няколко магистрати и членовете на техните семейства на основание чл.62, ал.6, т.12 от Закона за кредитните институции (ЗКИ).

СРС отправя преюдициално запитване до Съда в Люксембург, като отбелязва, че Инспекторатът се състои от главен инспектор и десет инспектори, избрани от Народното събрание за срок съответно от пет и четири години. Мандатите обаче на всички членове на Инспектората са изтекли през 2020 г., без Народното събрание да е избрало нови членове.

Запитващата юрисдикция посочва, че действително с решение от 27 септември 2022 г. Конституционният съд на Република България е постановил, че Конституцията трябва да се тълкува в смисъл, че главният инспектор и инспекторите, чийто мандат е изтекъл, продължават да изпълняват своите функции до избиране от Народното събрание на нови членове на Инспектората, приемайки, че запазването на функциите на Инспектората е по-важно от рисковете от злоупотреба на членовете му с изтекъл мандат. В това конституционно решение обаче не е разгледан въпросът дали членовете на Инспектората, които продължават да изпълняват функциите си след изтичане на мандата, биха могли да имат прекомерно влияние върху съдебната власт или да бъдат подложени на натиск от народни представители.

Ето защо, запитващата юрисдикция задава въпроса дали правото на Съюза поставя по-строги изисквания от установените в Конституцията, така както тя е тълкувана от Конституционния съд. По-конкретно, като се има предвид практиката на Съда в Люксембург, СРС иска да се установи дали продължаването на мандата на членовете на Инспектората след изтичането на предвидения срок може да застраши гаранциите за независимост на този орган, натоварен с правомощията да иска дисциплинарно наказване на магистратите, а при утвърдителен отговор— какви са критериите, позволяващи да се прецени дали подобно продължаване е допустимо и докога.

Съдът в Люксембург започва своя анализ, като подчертава, от една страна, че макар организацията на правораздаването в държавите членки да е от тяхна компетентност, те все пак остават длъжни при упражняването на тази компетентност да изпълняват задълженията, произтичащи за тях от правото на Съюза и по-конкретно от чл.19, пар.1, ал. 2 ДЕС.

Съдът припомня основните принципи на правовата държава, заложени в общите конституционни принципи и ценности на държавите членки и по-специално правото на ефективна съдебна защита на правата и достъп до независим съд, уредени в чл. 47 от Хартата на основните права на ЕС. Съдът подчертава, че изискваните по силата на правото на Съюза гаранции за независимост и безпристрастност налагат наличието на правила, които да позволяват да се отстрани всяко легитимно съмнение у правните субекти в неподатливостта на разглеждания орган на влияние от външни фактори и в неутралността му по отношение на противопоставящи се интереси.

Съдът обръща специално внимание на факта, че дисциплинарните решения могат да бъдат използвани като инструмент за политически контрол над магистратите и от тази гледна точка изискването за ясни правила, както за функционирането на Инспектората, така и относно назначаването на неговите членове, е от жизнено важно значение, за да не се пораждат оправдани съмнения у правните субекти за неправомерно използване на правомощията и функциите му. Веднага след това, Съдът констатира, че приложимата национална правна уредба не предвижда възможност за преизбиране на членовете на Инспектората за два последователни мандата или правило за продължаването на даден мандат, нито пък правен режим, по силата на който да се сложи край на евентуално блокиране на процеса на избор на новите членове на Инспектората, поради което се оказва, че продължаването на мандатите на членовете му на практика би могло да няма ограничение във времето.

Съдът подчертава, че решението за продължаване на дейността и функциите на съдебен орган извън периода на дадения му мандат зависи единствено от държавите членки, но когато това продължение е решено с оглед важността на изпълняваните функции, то трябва да бъде ясно регламентирано и ограничено във времето. Според Съда това е допустимо само по изключение и когато функциите на въпросната институция са значими. Дори тогава обаче удължаването на мандата трябва да почива на ясни правила, които „изключват възможността то да бъде неограничено във времето“.

Така, в отговор на преюдициалното запитване, Съдът заключава в диспозитива на решението си, че чл. 19,пар.1, ал. 2 ДЕС във връзка с чл.47 от Хартата трябва да се тълкува в смисъл, че принципът на независимост на съдиите не допуска практиката на национално равнище, според която членовете на орган на съдебната система на държавата членка– които са избрани от нейния парламент за определени мандати – да продължат да изпълняват функциите си след края на установения в конституцията мандат и до избора от този парламент на нови членове, когато продължаването на изтеклите мандати не почива на изрично правно основание в националното право, съдържащо ясни и точни правила, които да регламентират изпълнението на тези функции, и когато не е гарантирано, че това продължаване на практика е ограничено във времето, какъвто е разглежданият случай.